CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentate il 25 febbraio 2021 (1)

Causa C‑60/20

VAS «Latvijas dzelzceļš»

contro

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Administratīvā apgabaltiesa (Corte amministrativa regionale, Lettonia)]

«Procedimento pregiudiziale – Trasporto ferroviario – Spazio ferroviario unico europeo – Direttiva 2012/34/UE – Articolo 13, paragrafi 2 e 6 – Regolamento di esecuzione (UE) 2017/2177 – Articolo 15 – Accesso agli impianti di servizio e ai servizi ivi prestati – Obbligo del proprietario di un impianto di servizio di garantire l’accesso al suo operatore – Impianti non utilizzati – Riconversione di un impianto di servizio – Facoltà del proprietario di un impianto di servizio di riconvertirlo – Poteri dell’organismo di regolamentazione»

La controversia che ha dato luogo al presente rinvio pregiudiziale contrappone la società VAS «Latvijas dzelzceļš» (2), gestore dell’infrastruttura ferroviaria pubblica lettone, a un’impresa (la AS «Baltijas Ekspresis») (3) attiva nel trasporto di merci per ferrovia.

La controversia è sorta allorché la LDz ha tentato di attivare una clausola di risoluzione anticipata, contenuta nel contratto di locazione di un edificio adibito a deposito di materiale ferroviario che era stato concluso tra la LDz, in qualità di proprietaria, e la Baltijas Ekspresis, in qualità di locataria. Quest’ultima si è opposta alla pretesa della LDz.

Quando tali divergenze sono state sottoposte all’autorità nazionale di regolamentazione del settore ferroviario (4), quest’ultima le ha risolte a favore della Baltijas Ekspresis, impedendo alla LDz di liberare l’edificio.

La LDz ha proposto un ricorso giurisdizionale contro tale decisione nel cui ambito si discute, in sostanza, l’interpretazione delle norme nazionali con le quali è stata recepita nel diritto lettone la direttiva 2012/34/UE (5).

L’articolo 3 («Definizioni») dispone quanto segue:

«Ai fini della presente direttiva si intende per:

1) “impresa ferroviaria”, qualsiasi impresa pubblica o privata titolare di una licenza ai sensi della presente direttiva e la cui attività principale consiste nella prestazione di servizi per il trasporto di merci e/o di persone per ferrovia e che garantisce obbligatoriamente la trazione; sono comprese anche le imprese che forniscono solo la trazione;

2) “gestore dell’infrastruttura”, qualsiasi organismo o impresa responsabili dell’esercizio, della manutenzione e del rinnovo dell’infrastruttura ferroviaria di una rete nonché della partecipazione al suo sviluppo come stabilito dallo Stato membro nell’ambito della sua politica generale sullo sviluppo e sul finanziamento dell’infrastruttura;

11) “impianto di servizio”, l’impianto, inclusi i terreni, gli edifici e le attrezzature, appositamente attrezzato, totalmente o parzialmente, per consentire la prestazione di uno o più servizi di cui all’allegato II, punti da 2 a 4;

2) “operatore dell’impianto di servizio”, un’entità pubblica o privata responsabile della gestione di uno o più impianti di servizio o della prestazione di uno o più servizi alle imprese ferroviarie di cui all’allegato II, punti da 2 a 4;

A tenore dell’articolo 13 («Condizioni di accesso ai servizi»):

«(...)

L’articolo 27 («Prospetto informativo della rete») così recita:

«1. Il gestore dell’infrastruttura, previa consultazione delle parti interessate, elabora e pubblica un prospetto informativo della rete, ottenibile contro pagamento di un contributo che non può essere superiore al costo di pubblicazione del prospetto stesso. Il prospetto informativo della rete è pubblicato in almeno due lingue ufficiali dell’Unione. Il contenuto del prospetto informativo della rete è disponibile gratuitamente in formato elettronico sul portale internet del gestore dell’infrastruttura ed è accessibile tramite un portale internet comune. Tale portale internet è creato dai gestori dell’infrastruttura nel quadro della loro cooperazione a norma degli articoli 37 e 40.

L’articolo 56 («Funzioni dell’organismo di regolamentazione») stabilisce quanto segue:

«1. Fatto salvo l’articolo 46, paragrafo 6, un richiedente ha il diritto di adire l’organismo di regolamentazione se ritiene di essere stato vittima di un trattamento ingiusto, di discriminazioni o di qualsiasi altro pregiudizio, in particolare avverso decisioni prese dal gestore dell’infrastruttura o eventualmente dall’impresa ferroviaria o dall’operatore di un impianto di servizio in relazione a quanto segue:

f) accordi per l’accesso di cui agli articoli da 10 a 13;

g) accesso ai servizi e canoni imposti per il loro utilizzo a norma dell’articolo 13;

9. L’organismo di regolazione esamina tutti i reclami e, a seconda dei casi, richiede le informazioni pertinenti e avvia consultazioni con tutte le parti interessate entro un mese dal ricevimento del reclamo. Esso decide in merito ai reclami, adotta le misure necessarie per rimediare alla situazione e informa le parti interessate della sua decisione motivata (...). Fatte salve le competenze delle autorità nazionali garanti della concorrenza sui mercati dei servizi ferroviari, ove opportuno l’organismo di regolazione decide di propria iniziativa in merito a misure adeguate per correggere le discriminazioni contro i richiedenti, le distorsioni del mercato e altri eventuali sviluppi indesiderabili su questi mercati, con particolare riferimento al paragrafo 1, lettere da a) a j).

Ai sensi dell’allegato II («Servizi che devono fornirsi alle imprese ferroviarie»):

«(...)

e) centri di manutenzione, ad eccezione dei centri di manutenzione pesante riservati a treni ad alta velocità o ad altri tipi di materiale rotabile che esigono centri specializzati;

f) altre infrastrutture tecniche, comprese quelle di pulizia e di lavaggio;

L’articolo 3 («Definizioni») così dispone:

«Ai fini del presente regolamento si intende per:

2) “servizio ferroviario”: un servizio di base, complementare o ausiliario di cui all’allegato II, punti 2, 3 e 4, della direttiva 2012/34/UE;

8) “prestazione in proprio di servizi”: una situazione in cui un’impresa ferroviaria presta essa stessa un servizio ferroviario sul sito di un operatore dell’impianto di servizio, a condizione che l’accesso all’impianto e l’utilizzo dello stesso da parte dell’impresa ferroviaria per la prestazione in proprio di servizi siano giuridicamente e tecnicamente fattibili e non compromettano la sicurezza delle operazioni e che l’operatore dell’impianto di servizio in questione offra tale possibilità;

9) “riconversione”: un processo formale attraverso il quale lo scopo dell’impianto di servizio è modificato in un uso diverso da quello della prestazione di servizi ferroviari;

L’articolo 15 («Impianti non utilizzati») stabilisce quanto segue:

«1. Gli impianti di servizio di cui all’allegato II, punto 2, della direttiva 2012/34/UE che non sono utilizzati da almeno due anni consecutivi sono oggetto di manifestazione di interesse e locazione o leasing. Informazioni sugli impianti non utilizzati sono pubblicate conformemente all’articolo 5.

Se la valutazione non è soddisfacente, l’organismo di regolazione richiede la pubblicazione dell’esercizio, in tutto o in parte, dell’impianto in locazione o in leasing.

Ai sensi dell’articolo 12.1, paragrafo 2, [i] gestori degli impianti di servizio garantiscono a tutti i vettori, in maniera non discriminatoria, l’accesso (compreso l’accesso alle linee) ai propri impianti di servizio e, se del caso, ai servizi prestati nei seguenti impianti:

«(...)

5) centri di manutenzione, ad eccezione dei centri di manutenzione pesante riservati ad altri tipi di materiale rotabile che esigono centri specializzati;

6) altre infrastrutture tecniche, comprese quelle di pulizia e di lavaggio del materiale rotabile ferroviario».

A norma dell’articolo 12.2, paragrafo 7, se un impianto di servizio di cui all’articolo 12.1

paragrafo 2, di detta legge non è utilizzato per almeno due anni consecutivi e un vettore ha manifestato all’operatore di tale impianto il proprio interesse ad accedere all’impianto in questione sulla base di esigenze dimostrate, il proprietario rende pubblico che la gestione dell’impianto di servizio è data in locazione o in leasing per la fornitura di servizi, in tutto o in parte, a meno che l’operatore di detto impianto di servizio non dimostri che nessun vettore può usarlo a causa delle trasformazioni in corso di esecuzione su di esso.

L’articolo 12.2, paragrafo 8, prevede che, se uno degli impianti di cui all’articolo 12.1, paragrafo 2, di detta legge non è utilizzato per almeno due anni consecutivi, il proprietario può rendere pubblico che l’impianto di servizio, in tutto o in parte, sarà dato in locazione, in leasing o sarà ceduto. Se entro tre mesi decorrenti dalla pubblicazione non riceve offerte, l’operatore dell’impianto è autorizzato a chiuderlo, previa notifica, con almeno tre mesi di anticipo, all’Amministrazione nazionale delle ferrovie e al gestore delle infrastrutture ferroviarie pubbliche.

II. Fatti, controversia e questioni pregiudiziali

15.Nel 2002 la LDz concedeva in locazione alla Baltijas Ekspresis un edificio di cui è proprietaria sito a Ventspils (Lettonia) (in prosieguo: il «deposito di Ventspils»). Il contratto veniva rinnovato più volte, l’ultima il 20 giugno 2016 per un periodo di 12 anni.

16.La Baltijas Ekspresis, dopo gli opportuni adattamenti, utilizzava il deposito di Ventspils come officina di riparazione e manutenzione delle sue locomotive (7).

17.Il 5 settembre 2017 la LDz comunicava alla Baltijas Ekspresis che avrebbe risolto unilateralmente il contratto. Essa adduceva che, in qualità di gestore dell’infrastruttura ferroviaria pubblica, aveva necessità di utilizzare le strutture per immagazzinare materiale rotabile ai fini della manutenzione di detta infrastruttura (8).

18.Il 18 settembre 2017 la Baltijas Ekspresis presentava all’organismo di regolamentazione un reclamo per violazione della concorrenza e discriminazione. Essa chiedeva che fosse posta fine al comportamento della LDz, in quanto comprometteva la continuità dell’attività dell’impianto di servizio (9).

19.Il 5 dicembre 2017 l’organismo di regolazione ordinava alla LDz di garantire alla Baltijas Ekspresis l’accesso al deposito di Ventspils, in quanto impianto di servizio, nonché ai servizi forniti al suo interno.

Gli argomenti addotti dall’organismo di regolazione per motivare la sua decisione erano, in sintesi, i seguenti:

–Il deposito di Ventspils è tecnicamente adatto alla riparazione e alla manutenzione tecnica di locomotive, il che è sufficiente per considerarlo un impianto di servizio.

–La Baltijas Ekspresis, effettuando la prestazione in proprio di servizi, esegue la prestazione di tali servizi.

–L’interruzione dell’attività deve essere valutata alla luce delle norme che limitano il diritto del prestatore di servizi di chiudere un impianto di servizio.

–A norma dell’articolo 12.2, paragrafo 8, della legge sulle ferrovie, l’accesso all’impianto di servizio e ai servizi ivi prestati deve essere garantito per almeno due anni dopo che sia cessata l’utilizzazione dell’impianto. La chiusura dell’impianto di servizio può avvenire solo una volta trascorso il suddetto periodo di due anni.

La LDz proponeva ricorso dinanzi all’Administratīvā rajona tiesa (Tribunale amministrativo distrettuale, Lettonia) contro la decisione dell’organismo di regolamentazione, sostenendo quanto segue:

–La Baltijas Ekspresis non aveva concesso in locazione l’edificio di Ventspils in quanto impianto di servizio e non era registrata come operatore dell’impianto di servizio, né al momento della stipula del contratto di locazione né al momento della notifica della sua risoluzione unilaterale.

–L’organismo di regolazione interpreta erroneamente le nozioni di «impianto di servizio» e di «prestazione in proprio di servizi» e applica erroneamente la legge sulle ferrovie. Esso ritiene inoltre erroneamente di poter obbligare la LDz a garantire l’accesso ai servizi nel deposito di Ventspils.

–La LDz non vi presta servizi, dato che l’immobile è concesso in locazione alla Baltijas Ekspresis. Di conseguenza, non le possono essere imposti obblighi che incombono solo a un operatore di un impianto di servizio.

22.Con sentenza del 25 gennaio 2019, l’Administratīvā rajona tiesa (Tribunale amministrativo distrettuale) respingeva il ricorso della LDz. Detto giudice dichiarava, tra l’altro, che la LDz doveva essere considerata un operatore dell’impianto di servizio, dato che era responsabile della sua gestione. Considerava inoltre che il deposito di Ventspils era idoneo al fine della prestazione di servizi di manutenzione.

La LDz ha impugnato la sentenza di primo grado dinanzi all’Administratīvā apgabaltiesa (Corte amministrativa regionale, Lettonia), la quale ha deciso di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

1)Se l’articolo 13, paragrafi 2 e 6, della direttiva 2012/34 (articolo 15, paragrafi 5 e 6, del regolamento 2017/2177) possa essere applicato nel senso che l’organismo di regolazione può imporre al proprietario di un’infrastruttura, che non è l’operatore dell’impianto di servizio, l’obbligo di garantire l’accesso ai servizi.

2)Se l’articolo 13, paragrafo 6, della direttiva 2012/34 (articolo 15, paragrafi 5 e 6, del regolamento 2017/2177) debba essere interpretato nel senso di consentire al proprietario di un edificio di porre fine a un rapporto di locazione e di riconvertire un impianto di servizio.

3)Se l’articolo 13, paragrafo 6, della direttiva 2012/34 (articolo 15, paragrafi 5 e 6, del regolamento 2017/2177) debba essere interpretato nel senso di obbligare l’organismo di regolazione a verificare solo se l’operatore dell’impianto di servizio (nel caso di specie, il proprietario dell’impianto di servizio) abbia realmente deciso di riconvertirlo.

III. Analisi

24.La LDz e la Baltijas Ekspresis sostengono, da punti di vista contrapposti, che la domanda di pronuncia pregiudiziale è irricevibile in quanto si basa su premesse erronee: il giudice del rinvio avrebbe commesso un errore, secondo la LDz, classificando come impianto di servizio il deposito di Ventspils e, secondo la Baltijas Ekspresis, affermando che tale impianto era stato inutilizzato.

25.Sulla stessa linea, l’organismo di regolazione afferma che le questioni pregiudiziali sono irricevibili, salvo riformulazione.

26.Tali obiezioni non possono essere accolte, in quanto le questioni pregiudiziali relative al diritto dell’Unione godono di una presunzione di rilevanza che nel caso di specie non è stata confutata. Spetta al giudice del rinvio valutare la loro necessità ai fini della risoluzione della controversia di cui è adito e solo qualora l’ipotesi contraria fosse dimostrata in modo evidente (situazione che non si sostanzia nel caso di specie) la Corte potrebbe rifiutarsi di rispondere ad esse.

27.Il rifiuto della Corte di statuire su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora risulti in modo manifesto che l’interpretazione richiesta relativamente ad una norma dell’Unione non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto della controversia nel procedimento principale, oppure qualora il problema sia di natura ipotetica, o anche quando la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per rispondere utilmente alle questioni che le vengono sottoposte (10). Nessuna di tali ipotesi ricorre nel presente procedimento.

28.La domanda di pronuncia pregiudiziale non ha, nel caso di specie, carattere ipotetico e si inserisce in una controversia reale, sulla cui risoluzione le parti sono in disaccordo, nella quale si applica il diritto dell’Unione. L’iniziativa affinché fosse effettuato il rinvio pregiudiziale spettava ad una delle parti, la quale, ovviamente, non può pretendere che il giudice del rinvio ne confermi tutti gli argomenti (11).

29.Inoltre, tali obiezioni sollevano, in realtà, un problema di merito, e non di ricevibilità del rinvio pregiudiziale.

30.Prima di affrontare l’analisi delle questioni pregiudiziali, ritengo opportuno svolgere alcune puntualizzazioni in ordine alla norma di diritto dell’Unione applicabile e al presupposto (l’esistenza di un impianto di servizio) sul quale verte la discussione.

31.Le tre questioni pregiudiziali riguardano l’interpretazione sia della direttiva sia del regolamento di esecuzione. Quest’ultimo, tuttavia, non è applicabile ratione temporis a fatti (la risoluzione del contratto) verificatisi nel settembre 2017, quando detto regolamento non era in vigore (12).

32.Le disposizioni del regolamento di esecuzione possono comunque essere utili per sapere quali criteri siano stati utilizzati – dalla Commissione e dai vari organismi di regolamentazione nazionali – nell’interpretare la direttiva. L’articolo 13, paragrafo 9, di quest’ultima affidava alla Commissione il compito di «adottare misure che stabiliscono nei dettagli la procedura e i criteri da seguire per l’accesso ai servizi prestati nel quadro degli impianti di servizio».

33.Tali misure dovevano essere adottate «[i]n base all’esperienza degli organismi di regolamentazione e degli operatori degli impianti di servizio e in base alle attività della rete di cui all’articolo 57, paragrafo 1» (13).

34.Di conseguenza, poiché il regolamento di esecuzione si basa sull’esperienza acquisita nell’applicazione della direttiva, in quanto espressione delle prassi comuni degli Stati membri, le sue disposizioni possono essere utilizzate per comprendere meglio le disposizioni della direttiva da esse attuate, salvo che si rilevi un’evidente contraddizione tra le une e le altre (14).

35.Secondo la LDz, il deposito di Ventspils non era un impianto di servizio, in quanto: a) nel contratto di locazione non era indicato che fosse questa la sua destinazione; e b) nel prospetto informativo della rete non appariva come tale.

36.La qualificazione come impianto di servizio – in quanto nozione distinta da quella di infrastruttura ferroviaria – (15) dipende da una serie di fattori tecnici che solo il giudice del rinvio è in grado di considerare comprovati. Ad esso spettava acclarare se, per le loro specifiche caratteristiche, i terreni, gli edifici e le attrezzature costituenti il deposito di Ventspils fossero attrezzati «appositamente (...), totalmente o parzialmente, per consentire la prestazione di uno o più servizi di cui all’allegato II, punti da 2 a 4» (articolo 3, punto 11, della direttiva).

37.Orbene, il giudice del rinvio afferma che «l’edificio del deposito di Ventspils è un impianto di servizio, nella misura in cui soddisfa le esigenze tecniche che caratterizzano detto spazio come idoneo a fornire servizi» (16).

38.Di fronte a tale valutazione, che il giudice del rinvio qualifica come «constatazione oggettiva», la tesi della LDz, adottata da una prospettiva meramente formale, non può essere accolta.

39.I termini in cui è redatto un contratto non prevalgono sulla realtà quando si debbano verificare le circostanze relative a un determinato immobile. Inoltre, tutto sembra indicare che il fatto che vi fosse un’officina nel deposito di Ventspils era risaputo, noto al proprietario e da questi accettato fin dal 2004 (17).

40.L’argomento secondo cui il deposito di Ventspils non figurava nel prospetto informativo della rete è piuttosto paradossale, poiché proviene dalla LDz, gestore dell’infrastruttura ferroviaria lettone che, in quanto tale, deve elaborare il prospetto informativo della rete ai sensi dell’articolo 27 della direttiva, vale a dire, includendovi tutti gli impianti esistenti (18). L’omissione poteva essere dovuta a un errore e, giustamente, negli anni successivi, il deposito di Ventspils figura nel prospetto informativo della rete lettone come impianto di servizio gestito dalla Baltijas Ekspresis (19).

41.La qualificazione operata dal giudice del rinvio mi sembra quindi convincente e conforme alla definizione di impianto di servizio contenuta nell’articolo 3, punto 11, della direttiva, in combinato disposto con l’allegato II, punti da 2 a 4, della stessa.

42.Gli elementi presi in considerazione dalla direttiva a tale proposito attengono ai servizi forniti in una determinata area. Se, come accade nel caso di specie (secondo le informazioni contenute nella decisione di rinvio), tale area è destinata agli impianti di manutenzione del materiale ferroviario descritti nell’allegato II, punto 2, lettere e) e f), della direttiva (20), questo dato è sufficiente a soddisfare i requisiti della nozione di «impianto di servizio».

43.Il giudice del rinvio chiede se, ai sensi dell’articolo 13, paragrafi 2 e 6, della direttiva, l’organismo di regolamentazione possa imporre al proprietario di un impianto di servizio, che non è l’operatore del medesimo, l’obbligo di garantire l’accesso ai servizi ivi forniti.

44.L’articolo 13, paragrafo 6, della direttiva non fornisce alcuna indicazione per rispondere a ciò che costituisce l’oggetto della questione. Più pertinente al riguardo è il paragrafo 2 di detto articolo, a norma del quale «[g]li operatori degli impianti di servizio forniscono, su base non discriminatoria, a tutte le imprese ferroviarie l’accesso, incluso l’accesso alle linee, alle strutture di cui all’allegato II, punto 2, e ai servizi forniti in tali strutture».

45.L’interpretazione della disposizione richiede, anzitutto, di distinguere le funzioni dei proprietari dell’impianto da quelle dei suoi operatori. Nel caso di specie è pacifico che la Baltijas Ekspresis operasse l’impianto di servizio. I dubbi sono circoscritti al ruolo che svolgeva la LDz.

46.In questa prima questione, il giudice del rinvio muove dal presupposto che la LDz non potesse essere qualificata come «operatore dell’impianto di servizio». Tuttavia, nella terza esso menziona l’«operatore dell’impianto di servizio (nel caso di specie, il proprietario dell’impianto di servizio)».

47.Sebbene spetti al giudice del rinvio chiarire questo punto, la lettura della decisione di rinvio, nel suo complesso, sembra confermare che, secondo detto giudice, la LDz non era l’operatore dell’impianto di servizio, che veniva gestito esclusivamente dalla Baltijas Ekspresis.

48.Il giudice di primo grado aveva affermato che la LDz «doveva essere considerata un operatore dell’impianto di servizio, dato che era responsabile della sua gestione» (21). Da un punto di vista analogo, anche se non esattamente identico, l’organismo di regolamentazione assumeva tale valutazione, sottolineando la similitudine tra il proprietario che affitta un immobile e il soggetto che lo gestisce (22).

49.Non condivido tale valutazione, che, a mio parere, non è conforme alla definizione di operatore dell’impianto di servizio di cui all’articolo 3, punto 12, della direttiva. In tale contesto, «operare» non significa ottenere utilità economiche da un bene immobile (ad esempio, attraverso una locazione o un leasing), bensì assumere la gestione effettiva dell’impianto stesso. L’analogia sostenuta dall’organismo di regolamentazione non può quindi essere accolta.

50.L’elemento caratteristico della qualità di operatore di un impianto di servizio è, ripeto, che detto operatore ne assuma la «gestione», sia quando fornisce l’accesso al medesimo alle imprese ferroviarie, sia quando offre loro i servizi che presta in tale impianto.

51.Essere proprietario delle aree in cui si trova un impianto di servizio non è sufficiente per attribuire la qualità di gestore. Se così fosse, qualsiasi proprietario di un immobile in cui si trova un impianto di servizio ne sarebbe l’operatore, il che offuscherebbe la distinzione stabilita dall’articolo 3 della direttiva. Cosa diversa è che il proprietario ne assuma anche la gestione (23).

52.Affinché la LDz potesse essere considerata l’operatore dell’impianto di servizio sarebbe stato necessario che essa fosse effettivamente implicata nella sua gestione, il che non risulta dagli atti (24). Pertanto, ritengo che solo la Baltijas Ekspresis possedesse tale qualità.

53.Se è così, si deve rispondere in senso negativo alla prima questione pregiudiziale, come formulata: l’articolo 13, paragrafo 2, della direttiva si riferisce agli obblighi dell’operatore dell’impianto di servizio, e non a quelli del suo proprietario quando esso non interviene nella sua gestione.

54.Tale risposta probabilmente è insoddisfacente per chiarire cosa possa fare un organismo di regolazione in un caso come quello di specie, quando il proprietario dell’impianto di servizio intenda impedire al soggetto che lo opera di continuare a gestirlo. Affronterò questo problema – che travalica il contenuto della prima questione pregiudiziale – più avanti.

55.Le questioni pregiudiziali seconda e terza, che possono essere esaminate congiuntamente, riguardano l’interpretazione dell’articolo 13, paragrafo 6, della direttiva.

56.Il giudice del rinvio chiede se tale disposizione: a) autorizzi il proprietario di un impianto di servizio a risolvere il contratto di locazione e a riconvertire detto impianto e b) autorizzi l’organismo di regolamentazione a verificare la decisione relativa alla riconversione.

57.Mi occuperò, in ordine successivo, dei problemi relativi all’utilizzo dell’impianto di servizio e di quelli concernenti la sua eventuale riconversione.

58.Il presupposto per l’applicazione dell’articolo 13, paragrafo 6, della direttiva è che un impianto di servizio di cui all’allegato II, punto 2, «non [sia] utilizzato per almeno due anni consecutivi e imprese ferroviarie [abbiano] manifestato interesse ad accedere all’impianto in questione sulla base di esigenze dimostrate (...)».

59.La condizione secondo cui l’impianto di servizio deve restare inutilizzato per due anni consecutivi implica, a mio parere, la cessazione effettiva dell’attività in tale periodo, unitamente alla correlata assenza di domanda da parte delle imprese ferroviarie interessate ad utilizzarlo (25).

60.Orbene, come sottolinea la Commissione, dalle informazioni contenute nel fascicolo non emerge che siffatta condizione ricorra nel presente procedimento. Al contrario, da dette informazioni emerge che la Baltijas Ekspresis ha utilizzato, ininterrottamente, il deposito di Ventspils per la manutenzione del materiale ferroviario, vale a dire, per una delle prestazioni tipiche degli impianti di servizio alle quali si riferisce l’allegato II, punto 2, della direttiva.

61.È vero che, secondo il giudice del rinvio, «l’impianto di servizio di cui trattasi deve essere considerato un impianto di servizio non utilizzato» (26). Tuttavia, tale affermazione – che, se si limitasse alla mera constatazione di un fatto, dovrebbe essere considerata incontestabile – non nega, in realtà, l’uso continuativo del deposito da parte della Baltijas Ekspresis (come indicato, in altri passaggi, dalla medesima decisione di rinvio) (27) e dipende piuttosto da un’incomprensione della disposizione di cui trattasi.

62.Infatti, il giudice del rinvio non nega che la Baltijas Ekspresis utilizzi, di fatto, l’impianto di Ventspils per fornire i servizi di manutenzione di locomotive. Ciò che esso assume è che tale utilizzo non corrisponde alla nozione di «prestazione in proprio di servizi» di cui all’articolo 3, punto 8, del regolamento di esecuzione (28) e che neanche la Baltijas Ekspresis «fornisce servizi ad altre imprese ferroviarie (almeno fino all’adozione della decisione [dell’organismo di regolamentazione])» (29).

63.Tuttavia, nessuna di queste due circostanze incide sulla nozione di «non utilizzo» di cui all’articolo 13, paragrafo 6, della direttiva.

64.Quanto alla prestazione in proprio, concordo con il giudice del rinvio sul fatto che nel caso di specie non sussisteva, in quanto tale nozione presuppone la presenza di due operatori, vale a dire un’impresa ferroviaria estranea al gestore dell’impianto di servizio e detto gestore.

65.La prestazione in proprio menzionata dal regolamento di esecuzione consiste, come spiegato dalla Commissione, nel fatto che l’operatore dell’impianto di servizio lo mette a disposizione di una (terza) impresa ferroviaria affinché essa svolga operazioni sui propri treni, ricorrendo a propria manodopera e a propri materiali (30). Nel caso di specie, tuttavia, vi è solo un’impresa ferroviaria (la Baltijas Ekspresis) che opera, per sé stessa, il deposito di Ventspils.

66.Tuttavia, il fatto che non vi sia una prestazione in proprio non implica che l’impianto di servizio sia inutilizzato. Se, come in effetti è accaduto, nel deposito di Ventspils venivano effettuate, senza soluzione di continuità, le operazioni di riparazione e manutenzione della flotta di locomotive della Baltijas Ekspresis, tale elemento è sufficiente per soddisfare la condizione dell’«utilizzo di un impianto di servizio» ai sensi della direttiva.

67.È irrilevante che in tale impianto non venissero prestati servizi ad altre imprese ferroviarie (31). L’elemento decisivo è che, sotto il profilo oggettivo, i servizi (nella fattispecie, la manutenzione del materiale ferroviario) siano svolti, e non chi ne sia il destinatario. A tale proposito, ripeto, poco importa che essi siano forniti a terzi o solo all’operatore dell’impianto di servizio.

68.È quindi possibile che l’impresa che gestisce l’impianto sia quella che beneficia dei servizi, fermo restando che, nella sua qualità di operatore, essa è tenuta a fornire in maniera non discriminatoria alle altre imprese ferroviarie l’accesso a tale impianto e ai servizi offerti nel medesimo, conformemente all’articolo 13, paragrafo 2, della direttiva.

69.Riassumendo, l’articolo 13, paragrafo 6, della direttiva non disciplina una situazione come quella del caso di specie, in cui la Baltijas Ekspresis ha utilizzato continuativamente l’impianto di servizio (32).

70.La riconversione appare all’articolo 13, paragrafo 6, della direttiva in connessione con l’ipotesi in cui l’impianto di servizio non venga utilizzato per due anni ed esistano imprese ferroviarie interessate ad accedervi. Tale ipotesi, come ho anticipato, non è quella del caso di specie, sicché i riferimenti alla riconversione contenuti nella decisione di rinvio non hanno una base concreta.

71.Inoltre, la riconversione menzionata da detta disposizione è quella in corso allorché il proprietario dell’impianto non utilizzato rende pubblico che la gestione dello stesso è data in locazione o in leasing. In tal caso, spetta all’operatore dell’impianto dimostrare che vi era «un progetto di riconversione» (33).

72.Pertanto, l’articolo 13, paragrafo 6, della direttiva non riguarda l’intenzione del proprietario di un impianto utilizzato di recuperarne il possesso (nel caso di specie, risolvendo un contratto di locazione) per destinarlo alle proprie esigenze di manutenzione dell’infrastruttura ferroviaria.

73.Occorre considerare, infine, che il termine riconversione al quale si riferiscono sia la direttiva che il regolamento di esecuzione non comprende qualsiasi trasformazione di un impianto di servizio. La sua accezione è più ristretta, poiché si circoscrive a una modifica della destinazione che allontani tale impianto dalla prestazione di servizi ferroviari (34).

74.Qualora ricorressero le altre circostanze (quod non), l’intenzione della LDz di destinare, in futuro, l’impianto di Ventspils al magazzinaggio di materiale rotabile, ai fini della manutenzione dell’infrastruttura ferroviaria pubblica, impedirebbe, in ogni caso, di ravvisare l’esistenza di una riconversione ai sensi della direttiva.

75.Riassumendo, l’articolo 13, paragrafo 6, della direttiva non è applicabile nelle circostanze del caso di specie neppure per quanto riguarda la riconversione dell’impianto di servizio.

76.Riconosco, tuttavia, che la risposta alle questioni pregiudiziali da me proposta, basata sul modo in cui esse sono formulate, non è soddisfacente per chiarire: a) quando, in applicazione della direttiva, il proprietario di un impianto di servizio possa recuperarlo per destinarlo alle proprie esigenze in quanto gestore dell’infrastruttura ferroviaria, risolvendo in anticipo un contratto di locazione in corso; e b) quali poteri abbia l’organismo di regolamentazione in tale contesto.

77.Sebbene i due problemi siano strettamente connessi, preferisco esaminarli separatamente. Lo farò tenendo conto del fatto che la Corte può fornire al giudice nazionale indicazioni, basate sugli atti e sulle osservazioni ad essa sottoposte, in ordine ad elementi che non corrispondono esattamente alle questioni pregiudiziali, qualora lo ritenga opportuno ai fini di una migliore collaborazione con il giudice del rinvio.

78.La LDz, nelle sue osservazioni scritte, richiama ripetutamente la tutela del suo diritto di proprietà e l’articolo 17, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). Essa cita, a sostegno della sua tesi, la sentenza Commissione/Ungheria, in cui è stata interpretata tale disposizione (35).

79.Come rileva la Commissione, istituendo uno spazio ferroviario europeo unico essa ha inteso fornire alle nuove imprese di trasporto ferroviario (o a quelle che prestano servizi connessi a tale trasporto) l’accesso ad infrastrutture fino ad allora detenute dagli operatori storici, che dovevano aprirsi al loro uso da parte di terzi (36).

80.Tale progetto riguardava sia le infrastrutture propriamente dette sia gli impianti di servizio che, in passato, ne formavano parte e che attualmente costituiscono una nuova categoria nel settore ferroviario. Le une e gli altri hanno capacità limitata e devono essere messi a disposizione delle imprese ferroviarie interessate ad utilizzarli.

81.Pertanto, a prescindere da chi siano i proprietari dell’infrastruttura ferroviaria e degli impianti di servizio, i loro diritti patrimoniali sono limitati ex lege ai sensi della direttiva, nei termini derivanti dalle sue disposizioni. Essi non possono avvalersi dei loro titoli di proprietà per smantellare la rete ferroviaria di uno Stato o gli impianti di servizio necessari per il suo funzionamento.

82.La protezione offerta dall’articolo 17 della Carta non può prescindere dal regime legale, imposto dal diritto dell’Unione, che si concretizza nelle norme della direttiva. Tali norme delimitano, di per sé e per definizione, i diritti che avrebbe, in astratto e in assenza delle stesse, qualsiasi proprietario di un bene non destinato alle esigenze del servizio ferroviario.

83.Sotto il profilo del diritto dell’Unione, il diritto di proprietà degli impianti di servizio non conferisce, sic et simpliciter, ai loro titolari la facoltà di disporne a propria discrezione. Il legislatore ha voluto assoggettare l’utilizzo di detti impianti al principio secondo cui essi devono rimanere tali, aperti alle imprese ferroviarie su richiesta, quando ciò sia necessario per il settore ferroviario nel suo complesso.

84.Si tratta di un intento ragionevole, in quanto il carattere rigido dell’infrastruttura ferroviaria (in senso lato) limita la capacità delle imprese di scegliere le aree in cui i loro treni possano ricevere i servizi necessari per il loro funzionamento.

85.A tali considerazioni devono aggiungersi quelle pertinenti quando il proprietario dell’infrastruttura ferroviaria e degli impianti di servizio sia proprio il gestore dell’infrastruttura ferroviaria pubblica. Gli immobili di cui tale entità è proprietaria e che sono assegnati al servizio ferroviario, in senso ampio, possono essere sottoposti a un regime giuridico specifico, la cui regolamentazione spetta allo Stato, nel rispetto del diritto dell’Unione.

86.Il giudice del rinvio potrebbe valutare, eventualmente, se la LDz, pur rivestendo la forma di una società di diritto privato, sia in realtà uno strumento dello Stato per gestire, in regime di monopolio (37), la rete ferroviaria pubblica. Spetterebbe quindi allo Stato stesso definire lo status delle proprietà pubbliche assegnate a tale entità strumentale, direttamente o attraverso l’autorità (parimenti statale) cui esso affida la regolamentazione del settore ferroviario.

87.In tale contesto, l’entità strumentale non potrebbe far valere nei confronti dello Stato diritti di proprietà che esso le ha conferito entro limiti predeterminati, al fine di facilitare l’esercizio, da parte di terzi, del trasporto ferroviario e dei servizi connessi.

88.Infine, i contratti conclusi tra il gestore dell’infrastruttura ferroviaria pubblica e un’impresa di trasporto ferroviario (comprese le clausole di risoluzione) non possono prevalere sul potere dell’organismo di regolazione di dirimere le controversie tra le due, sotto il profilo del diritto pubblico che le compete.

89.Nel definire le funzioni dell’organismo di regolazione, l’articolo 56, paragrafo 9, della direttiva (38) gli conferisce ampi poteri di intervento, in virtù dei quali esso può adottare le misure appropriate per «correggere (...) sviluppi indesiderabili su questi mercati [ferroviari], con particolare riferimento al paragrafo 1, lettere da a) a j)».

90.Il sintagma «con particolare riferimento» denota che il rinvio al paragrafo 1 è indicativo e non esaustivo. L’elenco degli «sviluppi indesiderabili» è molto ampio, cosicché, nel valutarli, l’organismo di regolazione può correggere una patologia come quella del caso di specie, in cui il proprietario tenta di privare l’operatore dell’uso dell’impianto di servizio (39).

91.Tale potere è coerente con la volontà del legislatore dell’Unione che, al considerando 18 del regolamento di esecuzione, si è posto l’obiettivo di «assicurare il miglior utilizzo possibile degli impianti esistenti».

92.Nel perseguire tale obiettivo si cerca di evitare che vi siano impianti di servizio non utilizzati per un periodo di almeno due anni. Una volta trascorso tale periodo, le imprese ferroviarie possono manifestare il loro interesse ad accedervi, nel qual caso: a) il proprietario deve offrire l’impianto in locazione o in leasing; oppure b) l’operatore può scegliere di continuare a gestire l’impianto di servizio (articolo 15, paragrafo 3, del regolamento di esecuzione).

93.L’organismo di regolamentazione è legittimato ad esigere – ancorché non in forza dell’articolo 13 della direttiva, come si è già visto – il rispetto di tali prescrizioni, anche contro la volontà del proprietario di un impianto di servizio, quando quest’ultimo sia stato messo a disposizione di un operatore (in cambio, naturalmente, di un congruo corrispettivo economico).

94.La situazione che si verifica in tali ipotesi è analoga, fatte salve le necessarie distinzioni, a quella cui pongono rimedio le norme generali applicabili alle imprese che occupano una posizione dominante in un settore economico. Le autorità garanti della concorrenza sui mercati dei servizi ferroviari (40) possono imporre a un’impresa che presenta tale caratteristica di offrire i propri impianti essenziali ad altri operatori dello stesso settore, senza che tale imposizione violi, eo ipso, il diritto di proprietà.

Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco di rispondere nei termini seguenti all’Administratīvā apgabaltiesa (Corte amministrativa regionale, Lettonia):

1)«1)

L’articolo 13, paragrafo 2, della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico, prevede obblighi che incombono ai gestori degli impianti di servizio, e non ai loro proprietari quando non ne assumano la gestione.

L’applicazione dell’articolo 13, paragrafo 6, della direttiva 2012/34 è subordinata alla condizione che l’impianto di servizio non sia utilizzato per almeno due anni consecutivi e vi siano imprese ferroviarie che hanno manifestato interesse ad accedere a tale impianto. La riconversione cui fa riferimento detta disposizione comporta una modifica della destinazione di detto impianto, che cessa di essere la prestazione di servizi ferroviari.

L’articolo 56, paragrafo 9, della direttiva 2012/34 autorizza l’organismo di regolamentazione ad adottare le misure necessarie affinché il proprietario di un impianto di servizio non impedisca all’impresa ferroviaria che lo opera di accedere a tale impianto e ai servizi ivi prestati».

—

(1) Lingua originale: lo spagnolo.

(2) In prosieguo: la «LDz».

(3) In prosieguo: la «Baltijas Ekspresis».

(4) La Valsts dzelzceļa administrācija (Amministrazione nazionale delle ferrovie, Lettonia; in prosieguo: l’«organismo di regolamentazione»).

(5) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (GU 2012, L 343, pag. 32; in prosieguo: la «direttiva»), come modificata dalla direttiva (UE) 2016/2370 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 dicembre 2016, per quanto riguarda l’apertura del mercato dei servizi di trasporto ferroviario nazionale di passeggeri e la governance dell’infrastruttura ferroviaria (GU 2016, L 352, pag. 1). Nella controversia è stato inoltre invocato il regolamento di esecuzione (UE) 2017/2177 della Commissione, del 22 novembre 2017, relativo all’accesso agli impianti di servizio e ai servizi ferroviari (GU 2017, L 307, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento di esecuzione»).

(6) Legge sulle ferrovie, del 1° aprile 1998 (Latvijas Vēstnesis, 1998, n. 102/105).

(7) Secondo la Baltijas Ekspresis (punto 2 delle sue osservazioni scritte), dal 2002 essa ha fornito servizi di manovra con proprie locomotive e propri conducenti alla LDz e successivamente alla sua controllata (partecipata al 100%) SIA LDZ Cargo. A partire dal 2004, la sua attività si sarebbe estesa al trasporto di merci, con sede operativa, compresa l’officina per la riparazione e la manutenzione delle locomotive, a Ventspils.

(8) La clausola 7.3.7 del contratto prevedeva un diritto di risoluzione unilaterale a favore del proprietario, qualora fosse sopravvenuta la necessità imprevista di disporre dei locali per soddisfare le sue esigenze (punto 11, secondo paragrafo, della decisione di rinvio).

(9) La Baltijas Ekspresis sosteneva che il deposito di Ventspils era un impianto di servizio nel quale essa effettuava, in regime di prestazione in proprio, i servizi di manutenzione tecnica delle sue locomotive.

(10) Sentenze del 16 giugno 2015, Gauweiler e a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punto 25), del 7 febbraio 2018, American Express (C‑304/16, EU:C:2018:66, punto 32), e del 10 dicembre 2018, Wightman e a. (C‑621/18, EU:C:2018:999, punto 27).

(11) La LDz ha proposto di effettuare il rinvio pregiudiziale affinché la Corte chiarisse l’interpretazione delle nozioni di «impianto di servizio», «operatore dell’impianto di servizio» e «prestazione in proprio di servizi». Ha inoltre suggerito di precisare la portata dell’obbligo dell’operatore dell’impianto di servizio previsto all’articolo 13, paragrafo 2, della direttiva 2012/34.

(12) A tenore del suo articolo 17, il regolamento di esecuzione «si applica a decorrere dal 1° giugno 2019» (salvo l’articolo 2, applicabile a decorrere dal 1° gennaio 2019).

(13) Ai sensi dell’articolo 57, paragrafo 1, della direttiva, «[g]li organismi di regolamentazione si scambiano informazioni sulla propria attività e sui principi e le prassi decisionali e in particolare informazioni sulle principali questioni riguardanti le loro procedure e sui problemi di interpretazione del recepimento del diritto dell’Unione in materia ferroviaria. Essi cooperano in altri modi al fine di coordinare i loro processi decisionali nell’insieme dell’Unione. A tale scopo essi partecipano e cooperano in una rete che si riunisce periodicamente. La Commissione è membro della rete, ne coordina e assiste il lavoro e se del caso, formula raccomandazioni alla rete. (...)».

(14) Nell’interpretare la direttiva alla luce del regolamento di esecuzione si potrebbe valutare, eventualmente, se una disposizione di quest’ultimo sia incompatibile con la prima. Nessuno ha sostenuto che ciò si verifichi nel caso di specie.

(15) Sulla differenza tra le due, rinvio alle mie conclusioni nella causa WESTbahn Management (C‑210/18, EU:C:2019:277, paragrafi da 41 a 45).

(16) Decisione di rinvio, punto 12 in fine.

(17) La LDz non poteva ignorare l’esistenza di tale officina, non solo perché è la proprietaria dell’immobile, ma anche perché era tenuta a garantirne il collegamento tramite binari con l’infrastruttura ferroviaria lettone. V. anche nota 7 delle presenti conclusioni sui servizi forniti dalla Baltijas Ekspresis alla LDz in detta officina.

(18) Tale prospetto deve contenere «informazioni sulle condizioni di accesso agli impianti di servizio connessi alla rete del gestore dell’infrastruttura e per la prestazione di servizi in detti impianti».

(19) V. https://www.ldz.lv/en/network-statement per la versione in lingua inglese. Nel prospetto informativo della rete del 2018 esso è indicato al punto 6.2.1.

(20) In riferimento ai centri di manutenzione [lettera e)] e ad altre infrastrutture tecniche, comprese quelle di pulizia e di lavaggio [lettera f)].

(21) Decisione di rinvio, punto 4.

(22) «Il proprietario di un impianto di servizio che, dandolo in locazione a un’impresa ferroviaria, concede a quest’ultima il diritto di accedervi e di utilizzarlo, si trova in una posizione giuridicamente identica o simile a quella dell’operatore di un impianto di servizio che provvede a gestirla e a decidere sulle richieste di accesso a tale impianto» (punto 61 delle sue osservazioni scritte).

(23) Nella direttiva, l’articolo 13, paragrafo 6, distingue tra il proprietario e l’operatore dell’impianto. Sebbene non contenga riferimenti specifici alla possibilità che il proprietario sia l’operatore, è sottinteso che sia così, come confermato a posteriori dall’articolo 15 del regolamento di esecuzione. Tale disposizione riguarda gli atti del «proprietario di un impianto di servizio [che] non gestisce detto impianto». Di conseguenza, essa contempla la possibilità che alcuni proprietari siano anche operatori dell’impianto e altri no.

(24) La LDz, nelle osservazioni presentate dinanzi ai giudici nazionali, ha negato di operare l’impianto di servizio (punto 5, secondo paragrafo, della decisione di rinvio).

(25) Se le imprese ferroviarie intendessero accedere all’impianto di servizio e alle sue prestazioni, l’operatore sarebbe tenuto a concedere loro tale accesso, in forza dell’articolo 13, paragrafo 2, della direttiva.

(26) Punto 13 della decisione di rinvio.

(27) Al punto 13, terzo paragrafo, della decisione di rinvio si riconosce che la Baltijas Ekspresis opera l’impianto per le sue esigenze economiche, ossia quelle relative alla manutenzione delle sue locomotive descritte al punto 1, quarto paragrafo, della medesima decisione.

(28) Ai sensi di tale disposizione, sussiste una «prestazione in proprio di servizi» quando «un’impresa ferroviaria presta essa stessa un servizio ferroviario sul sito di un operatore dell’impianto di servizio (...)». I servizi associati sono quelli definiti all’articolo 3, punto 2, del regolamento di esecuzione.

(29) Punto 13, terzo paragrafo, della decisione di rinvio.

(30) Punto 35 delle osservazioni scritte della Commissione.

(31) Le ragioni di tale mancanza di prestazione di servizi a terzi possono essere molteplici: perché l’operatore dell’impianto rende difficile l’accesso (il che può essere corretto dall’organismo di regolamentazione), o perché altre imprese ferroviarie non sono interessate, come indicato dalla Baltijas Ekspresis (punto 17 delle sue osservazioni scritte).

(32) È opportuno rammentare che, a partire dal 2018, il deposito di Ventspils è indicato come impianto di servizio nel prospetto informativo della rete lettone.

(33) A tenore dell’articolo 15, paragrafo 5, del regolamento di esecuzione, l’operatore dell’impianto non utilizzato può presentare «documenti attestanti che è in corso un processo di riconversione, avviato prima della manifestazione di interesse [di altre imprese ferroviarie alla locazione o al leasing dell’impianto]».

(34) L’articolo 3, punto 9, del regolamento di esecuzione definisce la riconversione come «un processo formale attraverso il quale lo scopo dell’impianto di servizio è modificato in un uso diverso da quello della prestazione di servizi ferroviari». Si tratta quindi di una dismissione del bene dal servizio ferroviario.

(35) Sentenza del 21 maggio 2019, Commissione/Ungheria (Usufrutti su terreni agricoli), (C‑235/17, EU:C:2019:432).

(36) Rinvio alle mie conclusioni nella causa SJ (C‑388/17, EU:C:2018:738, paragrafi 52 e segg.).

(37) Il considerando 71 della direttiva definisce l’infrastruttura ferroviaria come monopolio naturale.

(38) A tale disposizione fanno riferimento, ripetutamente, le osservazioni scritte dell’organismo di regolazione.

(39) Il provvedimento adottato nel presente procedimento dall’organismo di regolazione ricadrebbe inoltre nelle lettere f) o g) dell’articolo 56, paragrafo 1, in quanto impedire all’operatore di utilizzare l’impianto di servizio equivale a negare sia a lui che ad altre imprese ferroviarie l’accesso al medesimo e ai relativi servizi.

(40) Ad esse si riferisce l’articolo 56, paragrafo 9, della direttiva.

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